城镇化背景下的城轨新格局

城镇化背景下的城轨新格局

铁路改革的推进中，早前由部省合作共建的城际轨道，其定位已经逐渐清晰。 　　5月28日国务院发布《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，提及城际轨道、支线铁路的建设要发挥地方的主体作用，进一步放宽市场准入。 　　国家发改委综合运输研究所管理室主任刘斌在接受本报专访时表示，部省合作共建城轨模式的终结，城轨新的投融资构架还没搭建起来，各地城轨的投融资确实因此面临困难。他认为，当前在业界讨论热烈的香港地铁的轨道+土地的模式，未必适用于大陆，“直接财政补贴的方式在监管上会更为规范”。 　　事实上，在新型城镇化的推动下，城际轨道和都市圈铁路的投资很可能成为下一轮铁路投资的支撑点。根据此前流传出来的城镇化规划内容，2020年中国铁路的总里程预计将达到14.6万公里。 　　发改委综合运输所此前参与过多地城际轨道项目的研究和论证，刘斌认为，在铁路改革、铁路总公司从城轨投资中抽身的背景下，应该要重新审视城轨的设计标准，根据城轨不同于国铁的特点，形成一套新的建、管、养的投融资体系。 　　“城轨应与城市公交体系融为一体” 　　投融资难题 　　《21世纪》：据说正在研究中的城镇化规划中，预计2020年中国铁路的总里程将达到14.6万公里，按这个规模，中国“十三五”期间的铁路投资还将处于一个高位，未来的铁路投资会不会主要依靠城轨来支撑？ 　　刘斌：“十三五”期间，交通的投资应该是会略微下降一些，这是趋势。交通的里程和能力有一个终极的数值，交通行业在整个基建中的比重应该说将逐步下降，可能会在“十二五 ”达到高峰 。中国经过20多年大规模的交通投资，总运能总需求的矛盾已经不是很尖锐了，只是结构性的问题仍然存在，所以也需要转变投资的观念。 　　如果“十二五”的规划全部完成的话，大量的干线铁路已经全部修好了，城际轨道可能会是“十三五”期间重要投资项目。大铁路、大干线在长距离运输上有优势，但在距离比较近站点没有优势。而且，不同的区段需要有不同的运行速度、运输方式来填充，尤其在人口比较密集的地区，比如长三角、珠三角等城市群，城轨不可或缺。 　　城际轨道建设需求与城镇化的发展速度是有关联的，城轨规划和城镇化的规划应有一个大都市圈的长远规划，在投资规模和发展速度方面，传统的速度理念需要改变，速度不是第一位。有财力当然可以做得快一些，但如果没财力，靠大规模的负债，或者说为了加快建设，吸引不符合这种性质的资金进来，资金性质与项目性质不匹配的话，会出问题。另外，原来按照高铁或者客专标准来建设城轨不一定合适，可以根据情况把这些标准放下来。按当地城镇化规划来建设的话，考虑到现在城镇化的规划扩容，那就需要更多的轨道来连接这些新城镇、新区和大城市。 　　《21世纪》：铁道部从城轨投资中撤离后，地方财政是否有能力继续推进大规模的城轨建设？ 　　刘斌：城轨的投融资当下确实遇到了一定困难，很多地方的财力难以支撑大规模的城轨建设。城轨、地方支线铁路，原来省部协议共建的模式下，铁道部资本金比例一般要占一半，这块突然缺失，地方政府要短期内安排这么大的资金缺口，地方财政压力可想而知。 　　另外，过去城轨项目是在国铁的融资体系下融资，国铁信用之前是不错的，现在城轨该怎么融资？怎么去搭建投融资构架？这些问题都仍在探索中。 　　在城轨投融资的探索中，有很多地方提出了香港地铁的轨道+土地模式，也即是政府将地铁周边的土地开发权特许给了地铁公司，轨道公司可以摆脱其对财政的依赖。 　　当然，这一模式在香港运作是成功的，但是全世界也没有其它成功的例子。我们当然可以理解，这一模式适合香港的财政、法律 、土地等情况，但是中国内地与香港情况不同。特许土地开发其实和财政出资本质上差不多，土地其实也是财政，土地财政和直接财政比较起来，现阶段也许直接财政更好一些，监管能更规范。如果把一些土地直接开给了某某城轨公司，虽然投融资上方便一些，但是这与现阶段的财政预算管理提高透明度的趋势不一定吻合。 　　《21世纪》：除了资金，建设用地也将是制约当前城轨建设的原因之一。 　　刘斌：过去部省合作修建城轨，其涉及的土地指标是纳入国铁的用地指标，由国家安排，而一旦城轨建设调整为地方政府主导后，地方原本紧张的用地指标和占补平衡问题可能难以保障城轨建设的顺利推进。不过，这些都是技术层面的问题，如果城轨建设需要，以后应该对城轨用地问题给予新的政策。 　　《21世纪》：城际轨道的建设主体这两年发生了很大的变化，铁路总公司原则上不再参与城际轨道的投资建设，转而由地方为主来投建，在城镇化的进程中，城轨建设思路未来会有哪些变化？ 　　刘斌：5月28日国务院发布《关于2013年深化经济体制改革重点工作的意见》，里面提到了城际轨道、支线铁路的建设要发挥地方的主体作用，进一步放宽市场准入。 　　铁道部主导修建城轨的格局在近两年才有了变化，但是目前这都仅仅只是投资上有变化，其它方面目前变化不大。 　　城轨的发展要与当前讨论热点城镇化结合起来。城轨过去是铁道部主导投建，国铁采取了大铁路的发展方式，技术标准相对较高，参照的是高铁或者是客运专线标准。但实际上，城轨与大铁路差异很大，城轨和城市交通关系密切。应该说大铁路与城市交通的关系也应该是密切的，但前一阶段大铁路建设中场站多设在城市外围，所以与城市交通的衔接做得并不理想。城轨如果按照目前大铁路的思路去建设，包括场站的选址也在城市外围，会影响未来的运营，影响人出行的方便。 　　当前对城镇化的讨论很多，而城镇化的途径中比较重要的一条是搞城市群体系，而在一个城市群体系中，城轨将是一个城市群内部很重要的一个交通联系。这在当前以及下一个阶段，城市交通和城市群内部压力越来越大之后，需要提升轨道交通的作用，这就要求城际轨道与城市公交体系的衔接要方便畅通，否则城际轨道的效果就会打折扣。城市群内部各城市间距离不远，交通往来很频繁，如果城轨的各个场站之间的公交体系不很完备的话，对公众来说，就不如自驾车方便，但开车将面临越来越严峻的道路交通容量限制。 　　基于这样的趋势，城轨与各个城市群内部的公交体系、地铁体系之间要有一个比较好的配置。这就会产生一些新的问题，因为公交体系是各个城市在管理和建设，而城轨是以省为主在管理和建设，过去是铁道部统管。这之间的衔接如果还做成大铁路的模式，那我们在新一轮的城镇化建设中，城市群之间的交通干线联系就会出现一些不方便，会增加很多中转环节和交通问题，削弱城轨的竞争力。 　　所以，在城轨的发展过程中，城轨与各个城市的关系，与各个城市公交的关系应该要统筹来考虑，所以城轨不能作为一个自行的运营体系来考虑，否则就是大铁路的运营方式。大铁路因为距离比较远，追求速度还是有一定意义，但城轨站之间距离并不十分远，运行速度并非最重要，最重要的其实还是城轨站与城市公交之间的融合。 　　《21世纪》：这需要在城市规划层面就做考量。 　　刘斌：城轨的规划与城市的规划、城市新区的规划、城市公交规划，应该是一揽子规划。按理来说，规划应该超前一些，建设倒未必要太超前。但事实上，我们的规划并没有太超前，规划短期就被改动还蛮常见，很多交通规划的研究不是那么透彻。 　　可以对比的是，欧洲的一些城市，他们的规划现在看都是比较超前的，规划制定后很长时间不变动，有法律约束，这些规划做起来非常慎重。只有对城市和城市的关系，干线和公交体系的关系，工业区、商业区、居住区的关系都做了很深入的研究，才能做一份能指导几十年甚至上百年的超前规划。 　　中国当前的轨道建设速度很快，但规划的超前性不够，长远考虑不足。所以很多城市城轨自成体系，城轨与整个城市的格局、城市公交体系的融合度都不是那么高。未来城轨的规划，应该是多部门来参与。 　　“建立中间项目的认定标准、监管体系和补助方法” 　　《21世纪》：以珠三角城际轨道为例，公交化运作的思路下，穗莞深城际未来的定价会明显低于国铁广深四线，城轨运营产生亏损怎么办？ 　　刘斌：过去地方不太考虑这个问题，因为过去城轨都是纳入国铁统一来清算运营。而这两年启动的地方主导的城轨运营的还比较少，亏损问题不是太凸显，但如果以后这些城轨都由地方来运营管理了，那亏损怎么办？ 　　公益性比较强的城轨项目需要亏损补贴，这里还有一个财政补贴投资、补贴的监管问题。现在看到城轨投资额都比较大，少数的城轨投资是有盈利的，比如沪宁城际，但未来估计还是有不少城轨是不能盈利的，那就需要有财政补贴。 　　这块的监管需要进一步完善，需要一套完善的规则，进一步的成本核定和经营考核体系，这个体系监管的力度要高于一般的国有企业，要更细致监管运营成本问题、服务质量问题、包括投资的问题。如果项目的公益性比较强的话，要纳入交通的服务监管体系中去考量，有一些城轨经济效益比较好，也可以商业化运营，那就按商业化的标准来考核。但现实的情况是，很多城轨既有公益性又有商业性，这就对监管提出了特殊要求，要建立这种有很强公益性，又有一定商业性的中间项目的认定标准、监管体系和补助方法。

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